1. I casi oggetto di analisi
Le due vicende meritano un commento unitario poiché muovono da posizioni processuali speculari. Nel giudizio incidentale definito dalla sentenza n. 127 del 2026 il TAR Lazio, sezione terza, con quattro sentenze non definitive del 13 maggio 2025 (fra cui la n. 9167, commentata in questo Blog da M. Verrengia, La disciplina delle aree non idonee e il divieto di installazione in suolo agricolo, 16 giugno 2025), ha censurato l'art. 5, commi 1 e 2, del d.l. 15 maggio 2024, n. 63, convertito in legge n. 101 del 2024 — che aveva inserito nell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 il co. 1-bis, consentendo l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone classificate agricole solo entro un elenco tassativo di aree — nonché l'art. 2, co. 2, primo periodo, del d.lgs. n. 190 del 2024, che a quel divieto rinviava.
Le norme parametro sono gli artt. 3, 9, 11 e 117, 1° co., Cost., in relazione alla direttiva 2018/2001/UE come modificata dalla direttiva 2023/2413/UE e ai regolamenti n. 2018/1999/UE e n. 2021/1119/UE. Si contrappone, in sostanza, il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili a un divieto che investe più di metà del territorio nazionale.
Nel secondo giudizio, promosso in via principale e definito con la sentenza n. 144, è invece lo Stato a impugnare la legge regionale. Oggetto è l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 6 novembre 2025, n. 31, che ha introdotto nella legge regionale n. 20 del 2024 un comma 7-bis in forza del quale, nelle more di un regolamento regionale da adottarsi entro novanta giorni, non può essere dato corso alle istanze di autorizzazione già presentate per impianti ricadenti in aree non incluse tra quelle idonee, né possono esserne presentate di nuove, fatte salve quelle finalizzate all'autoconsumo o al servizio di comunità energetiche.
Nel primo caso si contesta al legislatore statale di avere sacrificato le rinnovabili per salvaguardare la tutela del suolo; nell'altro si contesta al legislatore regionale di avere sospeso l'attività amministrativa in attesa di regole proprie.
2. Il divieto di moduli a terra in area agricola nella sentenza n. 127 del 2026
La sentenza n. 127 del 2026 dichiara non fondate tutte le questioni. Anzitutto colloca l'agrivoltaico come species del genus fotovoltaico e ne trae che il divieto, riferito ai soli moduli collocati a terra, non preclude l'installazione di impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra, i quali preservano la continuità delle attività colturali e pastorali. L'evoluzione tecnologica praticabile in area agricola regge l'intera decisione. In secondo luogo la Corte ribadisce che il principio di massima diffusione, pur trovando attuazione nella generale utilizzabilità dei terreni, ammette eccezioni ispirate alla tutela di altri interessi costituzionalmente protetti (Corte cost., n. 13 del 2014 e n. 224 del 2012), e valorizza il suolo agricolo come risorsa scarsa e non rinnovabile, richiamando la direttiva (UE) 2025/2360 sul monitoraggio e la resilienza del suolo e l'art. 6, par. 2, del regolamento (UE) 2024/1991, che consente agli Stati membri di limitare in circostanze debitamente giustificate la presunzione di interesse pubblico prevalente degli impianti da fonti rinnovabili. Il paesaggio protetto dall'art. 9 Cost. è, si precisa, anche il paesaggio agrario, sicché l'interesse alla realizzazione degli impianti non può considerarsi automaticamente prevalente.
Infine la Corte applica il test di proporzionalità nella sua struttura classica — idoneità, necessarietà, proporzionalità in senso stretto — e lo ritiene superato perché la misura opera su un bene scarso, perché l'obiettivo non sarebbe perseguibile consentendo i moduli a terra e perché il sacrificio imposto ai privati è tollerabile, potendo essi orientarsi sull'agrivoltaico con moduli non collocati a terra. Il secondo dei tre passaggi è però svolto in modo assertivo. Il giudizio di necessarietà richiederebbe di verificare che nessuna misura meno restrittiva consenta di raggiungere il medesimo risultato, mentre la Corte lo ritiene soddisfatto affermando che la produzione agricola non potrebbe essere preservata ove si consentisse di collocare i moduli a terra. L'argomento riposa così sulla definizione stessa del divieto, essendo vietati i moduli a terra in quanto sottraggono suolo, e non su una verifica di quanto ciascuna soluzione tecnica incida in concreto sulla continuità delle colture. La motivazione risulta perciò meno persuasiva proprio verso le imprese ricorrenti, i cui progetti riguardavano impianti agrivoltaici con moduli a terra, ossia l'ipotesi intermedia fra il fotovoltaico tradizionale e l'agrivoltaico sopraelevato. Rispetto a essa la Corte replica che resta praticabile un'altra tecnologia, non che quella impiegata pregiudichi effettivamente l'attività agricola. Da segnalare, sul versante processuale, il rigetto dell'istanza di restituzione degli atti a fronte dello ius superveniens. Poiché nel giudizio a quo si impugna un atto amministrativo, il d.m. 21 giugno 2024, vale il principio tempus regit actum e la sopravvenuta abrogazione della norma censurata non incide sulla rilevanza.
3. La moratoria regionale sarda nella sentenza n. 144 del 2026
La sentenza n. 144 del 2026 accoglie invece il ricorso statale, e su due rationes distinte. La prima attiene al riparto. La sospensione regionale si risolve in una misura moratoria incompatibile con i principi fondamentali della materia, e non vale a escludere il contrasto né il suo carattere temporaneo né la sua limitazione alle sole aree non idonee, poiché la qualificazione di non idoneità non può mai equivalere a un divieto assoluto e aprioristico (Corte cost., n. 134 del 2025), traducendosi semmai nell'impossibilità di accedere ai procedimenti semplificati (Corte cost., n. 184 del 2025). La seconda ratio è nuova rispetto al precedente della Corte cost., n. 28 del 2025 sulla legge regionale sarda n. 5 del 2024 ed è autonomamente accolta. La disposizione viola l'art. 3 Cost. perché la sospensione opera in modo automatico e generalizzato, senza criteri di graduazione rispetto ai diversi stadi dei procedimenti pendenti, agli investimenti sostenuti e all'affidamento maturato, colpendo allo stesso modo l'istanza appena depositata e quella prossima alla conclusione; le censure fondate sugli artt. 41 e 97 Cost. restano assorbite. Anche qui è respinta un'eccezione fondata sul mutamento del quadro normativo, ma con esito rovesciato rispetto alla n. 127. L'abrogazione dell'art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 199 del 2021 a opera del d.l. 21 novembre 2025, n. 175, convertito nella legge 15 gennaio 2026, n. 4, sopravvenuta prima ancora della notificazione del ricorso, non rende inammissibili le questioni, perché la legittimità della legge regionale va verificata rispetto al contesto ordinamentale vigente al momento della sua adozione e agli effetti prodotti. È affermazione che presuppone la distinzione tra il principio fondamentale e la disposizione che lo veicola, dal momento che il divieto di moratorie sopravvive alla propria veste testuale.
4. Un criterio unitario, fra alternativa praticabile e regola intertemporale
Lette insieme, le due decisioni consegnano un criterio unitario, che l'ordinanza di rimessione aveva in parte anticipato distinguendo la qualificazione di area non idonea, la quale conserva valenza orientativa e non preclusiva perché rimette all'amministrazione una valutazione puntuale in sede procedimentale, dal divieto in area agricola, che opera invece come preclusione generalizzata ancorata alla sola classificazione urbanistica. In entrambe la Corte non misura la limitazione sul piano quantitativo — quanto territorio sottragga, per quanto tempo — ma ne verifica la struttura, e la verifica su due requisiti. Il primo è di ordine sostanziale e impone che la limitazione lasci aperta un'alternativa concretamente praticabile, sia essa una diversa tecnologia o una diversa localizzazione, così che l'operatore non si trovi davanti a una preclusione totale. Il secondo è di ordine intertemporale e impone una regola che governi il passaggio dal vecchio al nuovo regime distinguendo la posizione di chi ha soltanto un progetto da quella di chi ha già avviato il procedimento e ne ha sostenuto i costi. Il divieto statale supera il vaglio perché soddisfa entrambi i requisiti, avendo lasciato aperto l'agrivoltaico sopraelevato, previsto un elenco di aree derogatorie e disposto, all'art. 5, comma 2, del d.l. n. 63 del 2024, una clausola di salvaguardia per i progetti rispetto ai quali sia stata avviata almeno una delle procedure amministrative necessarie, comprese quelle di valutazione ambientale, o sia stato rilasciato almeno uno dei relativi titoli. La sospensione regionale non supera il vaglio perché non ne soddisfa nessuno dei due. Non è un caso che la medesima tecnica ricorra nel passaggio al nuovo assetto delle aree idonee, dove l'art. 2, comma 1-bis, del d.l. n. 175 del 2025 sottrae all'applicazione degli artt. 11-bis, comma 1, e 11-quater del d.lgs. n. 190 del 2024 le procedure in corso, definite come quelle abilitative o autorizzatorie, ivi comprese quelle di valutazione ambientale, per le quali la verifica di completezza della documentazione risulti compiuta alla data di entrata in vigore del decreto. È esattamente la regola la cui assenza è costata l'illegittimità alla norma sarda.
5. Le nuove leggi regionali e il contingentamento del suolo agricolo
Le Regioni sono oggi chiamate a individuare con legge le aree idonee ulteriori rispetto a quelle indicate dall'art. 11-bis, co. 1, del d.lgs. n. 190 del 2024, nel rispetto dei principi e degli obiettivi fissati dai commi 4 e 5 del medesimo articolo (non più in attuazione dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 e del d.m. 21 giugno 2024). Diverse vi hanno già provveduto, fra cui la Lombardia con la legge regionale 21 maggio 2026, n. 10, l'Emilia-Romagna con la legge regionale 29 maggio 2026, n. 5, la Sicilia con la legge regionale n. 21 del 2026 e il Piemonte, da ultimo, con la legge regionale 28 luglio 2026, n. 15, adottata in dichiarata attuazione dell'art. 11-bis, co. 3°, del d.lgs. n. 190 del 2024 e dunque a pochi giorni dal deposito della sentenza n. 144. Accanto a queste resta in vigore la generazione precedente di leggi regionali, adottate in attuazione dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 e del d.m. 21 giugno 2024 — fra cui la legge sarda n. 20 del 2024, da cui originano tutte le pronunce qui richiamate sulla Sardegna — che dovranno essere riviste alla luce del parametro sopravvenuto, con un secondo passaggio legislativo in cui il problema della sorte delle istanze pendenti si riproporrà.
Nella nuova generazione di leggi regionali il profilo critico si è peraltro spostato. Non è più la moratoria dichiarata, che dopo la sentenza n. 144 del 2026 nessun legislatore regionale può ragionevolmente riproporre, ma sono i meccanismi che ne producono l'effetto per via indiretta, e in particolare il contingentamento delle superfici agricole destinabili agli impianti entro percentuali della superficie agricola utilizzata — il Piemonte, per esempio, fissa il limite allo 0,8 % su base regionale e al 2 % per ciascun comune — al cui esaurimento le istanze non ancora definite rischiano di divenire improcedibili. È qui che il criterio ricavabile dalle due sentenze mostra la propria utilità operativa. Una clausola che sospenda o rinvii l'applicazione delle nuove regole ancorandola a uno stato del procedimento oggettivamente accertabile, quale la completezza documentale, l'avvio della valutazione ambientale o il rilascio di un titolo, è compatibile con l'ordinamento e anzi lo attua, mentre un arresto indifferenziato non lo è, quale che sia la sua durata e per quanto circoscritto alle aree non idonee. Che il legislatore statale possa restringere le tecnologie ammesse su vaste porzioni di territorio e quello regionale non possa sospendere le istanze per pochi mesi non è, dunque, un paradosso, perché la massima diffusione delle rinnovabili non opera come principio supremo, ma come canone di struttura delle discipline che la limitano.
6. Le vie del contenzioso futuro e il parametro europeo
Resta da vedere per quale via quel criterio sarà messo alla prova. Le leggi regionali appena approvate sono impugnabili dal Governo in via principale nei sessanta giorni dalla pubblicazione, ed è la strada che ha condotto alle pronunce sulla Sardegna, ma questa volta la sua praticabilità appare più incerta, perché il contingentamento delle superfici agricole si muove entro forcelle fissate dalla stessa legge statale e su tale profilo pare reggere il confronto con il parametro interposto. Il punto controverso non è la soglia bensì ciò che accade alle istanze pendenti quando la soglia si esaurisce, profilo che non pare disciplinato dal testo della legge regionale e che si manifesta piuttosto nel provvedimento con cui la singola domanda viene dichiarata improcedibile. È allora ragionevole attendersi che la questione raggiunga la Corte per la via incidentale, la stessa da cui proviene la sentenza n. 127, con il giudice amministrativo a fare da filtro.
Su questo sfondo va collocato anche il rapporto Draghi sul futuro della competitività europea, del settembre 2024, che nella parte dedicata all'energia individua nelle procedure autorizzative uno dei principali freni alla diffusione delle rinnovabili e propone di generalizzare le aree di accelerazione e la valutazione ambientale strategica in luogo della valutazione progetto per progetto, di introdurre esenzioni limitate nel tempo dalle direttive Habitat e Uccelli fino al conseguimento della neutralità climatica e di designare autorità nazionali di ultima istanza che provvedano in caso di inerzia oltre un termine breve. È l'antecedente politico dell'assetto poi consolidato nella direttiva 2023/2413/UE e, in ambito interno, nella disciplina delle aree idonee, e la distanza rispetto alle due sentenze è considerevole. Nel rapporto l'accelerazione è costruita come deroga alla legislazione ambientale, mentre la Corte muove dall'integrazione fra tutela del suolo e transizione energetica, richiamando la direttiva 2025/2360 e il regolamento (UE) 2024/1991 come ragioni che giustificano la limitazione anziché come ostacoli da rimuovere. Se il metro della compatibilità europea è quello suggerito dal rapporto e ripreso dalla raccomandazione (UE) 2024/1343 sull'accelerazione delle procedure autorizzative, invocata dal rimettente nel giudizio definito con la n. 127, una disciplina che massimizza le zone di esclusione è per ciò stesso limitativo. Se invece il metro è quello dell'art. 15-ter della direttiva 2018/2001/UE, ciò che rileva non è l'ampiezza del divieto, ma il risultato aggregato, ossia la capacità effettivamente installabile nelle aree residue.
Se così fosse, il terreno del confronto sarebbe con ogni probabilità quello della conformità al diritto europeo, e non più quello del riparto interno di competenze. Nella sentenza n. 127 la Corte non ha affermato che il divieto statale sia conforme alla direttiva 2018/2001/UE, ma soltanto che il rimettente non aveva dimostrato che le residue possibilità di utilizzo dei terreni agricoli fossero tanto esigue da compromettere il conseguimento degli obiettivi europei. È un rigetto costruito sull'insufficienza della dimostrazione, non sulla compatibilità della misura, e lascia aperta la questione a chi sia in grado di documentarla. Le leggi regionali nuove, proprio perché traducono il limite in percentuali della superficie agricola utilizzata e dunque in potenza installabile, potrebbero fornire quella dimostrazione, consentendo di verificare se le aree così individuate siano commisurate alle traiettorie e alla potenza pianificata nei piani nazionali per l'energia e il clima (PNIEC), come richiede l'art. 15-ter della direttiva. Se la somma dei contingentamenti regionali risultasse inferiore a quanto il PNIEC presuppone, il problema non sarebbe più di ragionevolezza della singola disciplina, ma di adempimento di un obbligo eurounitario, con quel che ne consegue in punto di disapplicazione, di rinvio pregiudiziale e, sul piano dei rapporti fra Stato e Unione europea, di responsabilità per il mancato raggiungimento degli obiettivi. L'alternativa fra il limite e il blocco tornerebbe così a porsi là dove ha sempre operato, cioè nel procedimento, ma misurata su un parametro che non è più soltanto interno.
